공정위 "이통3사, 일종의 경성담합⋯가입자 유치 경쟁 제한" [일문일답]

[아이뉴스24 안세준 기자] 문재호 공정거래위원회 카르텔조사국장은 12일 SK텔레콤과 KT, LG유플러스 등 이동통신 3사의 담합 제재와 관련해 "더 이상 우리가 고객을 유치하는 경쟁은 하지 말자는 형태의 담합이 있었다"며 "이는 경쟁제한의 폐해, 소비자 폐해가 많이 발생하는 경성 담합의 일종"이라고 지적했다.

이날 문재호 카르텔조사국장은 브리핑을 열고 이동통신 3사가 판매장려금을 담합한 행위에 대해 시정명령과 함께 과징금 총 1140억 원(잠정)을 부과하기로 결정했다고 발표했다.

앞서 이통 3사는 2014년 12월 과도한 판매장려금을 지급한 행위에 대해 이동통신단말장치 유통구조 개선에 관한 법률(단통법) 위반행위로 방송통신위원회의 제재를 받았다. 이후 법 준수를 위한 자율규제의 일환으로 한국정보통신진흥협회(KAIT)와 시장상황반을 운영했는데, 이 과정에서 3사간 담합이 이뤄졌다는 게 공정위 측 설명이다.

공정위 측은 "3사는 상황반에 참여하면서 각 사의 번호이동 상황, 판매장려금 수준 등에 대한 정보 공유를 지속한 가운데, 2015년 11월경 각 사간의 번호이동 가입자 순증가 또는 순감소 건수가 특정 사업자에게 편중되지 않도록 조정하자고 합의했다"고 말했다.

상황반 운영이 종료되는 2022년 9월말까지 특정 사업자에게 번호이동 순증가 또는 순감소가 편중되게 나타나는 경우 상호 간의 협의를 통해 판매장려금을 인상 또는 인하하는 방식으로 번호이동 순증감 건수 조정 합의를 실행했다는 것이다.

공정위는 이 결과 이동통신 시장에서 가입자 유치 경쟁이 제한됐다고 보고 있다. 이통 3사의 일평균 번호이동 순증감 건수는 2014년 3000여 건에 이르렀으나, 담합이 시작된 후인 2016년에는 200건 이내로 축소됐다고 한다.

다음은 문재호 공정거래위원회 카르텔조사국장과의 일문일답이다.

Q> 방송통신위원회에서는 담합이 아니라는 취지로 의견서를 보내기도 했다. 부처 간 이견에 대해 어떻게 생각하나.

A> 조사 과정에서 일곱 번에 걸쳐 방통위와 공정위 간에 실무 협의를 진행했다. 방통위는 여러 번에 걸쳐 의견을 제출했다. 지난주와 지지난주 진행된 전원회의에서도 방통위에서 참석해 의견을 개진했다. 이 같이 방통위에서 개진한 의견들은 위원회 합의 과정에서 충실히 반영되어 이 같은 결정이 내려진 것이다.

Q>이동통신 3사의 과징금 부과 기준에 차이가 나는 이유에 대해 설명해달라.

A> 과징금은 이통 3사가 번호이동 가입자로부터 발생한 매출액을 기준으로 과징금을 산정했다. 그 기준은 (발생한 매출의) 1%를 적용했다.

Q> 과징금 고시를 보면 담합행위에 대해서 최대 0.5~20% 비율로 과징금을 산정하는 걸로 되어 있다. 이통 3사의 경우 1%인데, 중대성이 약한 위반행위로 본 것인지. 1%로 산정한 배경이 궁금하다.

A> 1140억 원이라는 과징금이 적은 금액은 아니라고 생각하고 있다. 과징금 고시에 따라 위법행위 발생 경위, 경쟁제한 효과, 관련 시장 상황 등을 전체적으로 고려했다.

특히 이 건 같은 경우 이통 3사 간의 합의가 단통법 위반을 예방하기 위한 자율규제 과정에서 진행되었고, 또 방통위의 행정지도도 어느 정도 관여된 점이 있었다. 그 점이 고려된 것으로 알고 있다.

Q> (문제가 된) 판매장려금의 수준이 공개되지 않았다. 어디가 '낮춘다, 높인다'로 표현할 때 금액이 어느 정도 수준이었나.

A> 판매장려금 수준은 판매장려금 과다 지급을 제한하기 위한 방통위의 가이드라인도 있고 해서 30만 원 전후로 형성됐다. 이 판매장려금이 번호이동 순증감 건수를 조정하다 보니까 거의 하루에도 몇 번씩 변화가 있었다. 때문에 수준이 어느 정도다, 말씀드리기는 상당히 어려운 상황이다.

Q> 공정위는 번호이동 건수가 줄어드는 게 경쟁이 제한된 걸 나타내는 근거라고 설명했다. 다만 이통사들은 전원회의 과정에서도 경쟁이 제한된 결과가 아닌, 단통법 취지상 과열경쟁을 방지하기 위해 자연스럽게 나타난 현상이라고 주장한다. 공정위 입장은.

A> 단통법이 시행된 건 2014년 10월이다. 저희는 이 행위가 2015년 11월 시작한 것으로 기간을 잡고 있다. 단통법 시행은 1년 전에 시작됐기 때문에 담합 기간과는 차이가 있다.

SK텔레콤의 번호이동 순감 건수도 2014년까지 1000건에 가까운 번호이동 순감이 있다. 그러다 2015년, 2016년 들어 크게 줄어든 상황이다. 이는 단통법보다는 담합의 효과라고 저희들은 보고 있다.

Q> 3사 담합으로 인한 소비자 피해가 무엇인지 구체적으로 설명 부탁드린다.

A> 거래를 제한하는, 거래를 하지 말자, 더 이상 우리가 고객을 유치하는 경쟁은 하지 말자라는 형태의 담합은 경쟁제한의 폐해, 소비자 폐해가 많이 발생하는 경성 담합(시장 내 경쟁자들이 공동으로 가격이나 생산량을 제한하는 담합)의 일종이라고 볼 수 있다.

그 과정에서 이번 건 같은 경우, 번호이동 가입자 유치 경쟁이 제한돼서 휴대전화 가입자가 번호이동을 해서 다른 번호, 다른 이통사로 이동할 경우에 받게 되는 번호이동에 따른 어떤 금전적인, 비금전적인 혜택이 줄어드는 그런 효과가 있었던 것으로 저희는 보고 있다.

Q> 경성 담합에서 1% 부과를 한 사례가 있는지 궁금하다. 가장 낮은 과징금 부과요율인 것인가.

A> 1% 부과 사례를 최근 것부터 말씀드리면 2022년 토종닭 신선육 담합 사건, 2019년 12월 담합 사건, 2018년 8월에 가락시장, 도매시장 법인 수수료 담합 사건 등 3건에서 1%로 부과 기준이 결정됐다. 1% 이하의 과징금을 부과한 경우도 있었다. 가장 낮은 요율은 아니라고 설명 드린다.

Q>피심인들은 '정황증거밖에 없다', '다 방통위 쪽에 제출된 자료다' 등을 주장했다. 어떤 증거를 근거로 이 혐의를 구체적으로 잡았는지

A> 상황반 운영 과정에서 상황을 늘 지켜보고 또 그 내용들을 기록하고 일지, 업무일지 형식으로 통신협회 직원이 작성한 기록을 통해 저희가 (3사간) 합의사항을 확인했다. 또한 협회 직원이나 3사 직원들이 서로 의견을 교환한 SNS, 문자방과 같은 기록들을 저희가 종합적으로 제시를 해서 담합을 입증했다.

Q>예측보다는 과징금이 많이 줄어든 것 같다. 방통위 행정지도를 그대로 따랐을 뿐이라는 3사의 입장이 있었는데, 이런 걸을 감안해서 수위 조절이 된 것인지?

A> 앞서 과징금 규모가 수조 원이다, 몇조 원이다, 이런 기사들이 나왔다. 저희는 심사보고서에 어떤 과징금액을 구체적으로 금액으로 산정해서 적시하지는 않았다.

다만, 여러 가지 과징금 산정방법이라든가 이런 걸 고려해서 피심인들 측에서 부과될 수 있는 과징금의 최대금액을 기계적으로 계산해서 예상한 금액이라고 저희들은 계속 설명을 드리고 있었다.

이 건 같은 경우, 단통법 위반행위에 대한 방통위의 어떤 지시라든가 개입이 있고, 방통위에서도 판매장려금을 과다하거나 차별적으로 지급한 이통사에 대해서는 위원회 의결을 거쳐서 제재를 하기도 했다.

그런 것이 진행되는 과정에서 그것을 벗어난, 번호이동 순증감에 대해서는 규제가 되거나 지시사항이 전혀 없는 상황이었다. 이 행위에 대해 저희가 규제를 한 것이다.

Q> 앞서 방통위의 경우 과열 경쟁을 했다며 이통사에 과징금도 부과한 사례가 있다. 그렇다면 공정위가 보는 시각과 반대의 시각이지 않나. 이를 담합으로 판단했으면 결국에는 담합을 방통위가 조장했다는 것인가.

A> 공정위 공동행위에 대한 규제는 높였다, 낮췄다, 이런 것에 대한 게 아니라 이런 결정을 번호이동 순증한 건수에 대한 조정을 합의해서 했다라는 점을 저희가 처벌하고 있는 것이다. 그게 공동행위에 대한 취지다. 경쟁을 해야 되는 걸 경쟁하지 않고 합의해서 결정한 것이 위법하다는 것이 공정위의 판단이다.

방통위 과징금 제재는 단통법에 따라 판매장려금을 차별적이거나 또 과도하게 지급을 해서 한 이통사에 대해서 규제를 한 것이다. 특정 이통사의 단독적인 결정에 대해서 제재했다는 점에서 현재 공정위의 처분과는 분명히 차이가 있다.

방통위가 시켰다는 주장에 대해서는 공정거래법 판단에 대한 원칙, 대법원 판례라든가 이런 규정을 기준으로 판단해야 되는 사항이라고 본다.